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 要：地方部門應急預案的編制質量對完善我國應急預案體系起著重要作用。本研究以《江蘇省公路交通突發公共事件應急預案》為案例，闡述了地方部門應急預案編制應該把握的三個維度及其實現思路，討論了地方部門應急預案編制中的難點及解決思路。

　　關鍵詞：應急預案；預案編制；地方部門預案；公路交通

　　根據《國家突發公共事件總體應急預案》的要求，全國突發公共事件應急預案體系包括：總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業單位預案、大型活動預案。截至2006年底，全國已經制定各類應急預案135萬多件，各省（區、市）、97.9％的市（地）和92.8％的縣（市）和100％的中央企業均制定了總體預案。

　　地方部門應急預案，有兩層含義：一是地方預案；二是對某類突發事件負有直接應急責任的部門預案。地方部門應急預案的編制質量對完善我國應急預案體系起著重要作用，這是因為突發事件多發生于地方，在“分級負責、分類管理”的基本框架下，對某類突發事件負有直接應急責任的地方部門應急預案決定著該類突發事件的初期處理效果，可以有效避免損失擴大。

　　而公路交通作為基礎公共服務，無論是從公路交通突發事件應急管理本身來看，還是就公路交通在其它突發公共事件應急管理中的基礎作用而言，預案在地方部門應急預案編制中都具有典型意義。

　　一、預案編制思路及其實現

　　2005年，國家開始建立以“一案三制”為核心的應急管理體系，應急預案全面推廣至安全生產、自然災害、公共衛生和社會安全領域，成為應對各類突發公共事件的基本制度與主要手段。相比于以往零散分布的各種預案，我國新建立的應急預案制度強調體系，具有完整的層級機構和內在邏輯。因此，編制預案不僅要從所應對的突發事件出發，還必須考慮到本預案在整個體系中的角色與功能。此外，應急預案體系本身也不是獨立的，在“一案三制”的應急管理體系中，應急預案體系又與應急管理體制、機制與法制有著密切聯系。預案編制需要從預案體系邏輯結構、“一案三制”綜合體系、文本描述三個基本維度進行把握，而且前兩個維度的重要性遠甚于第三個維度。

　　（一）地方部門預案在整個預案體系中的定位與功能

　　從功能和適用范圍來看，應急預案可以分為綜合預案、專項預案、現場預案及單項預案。綜合預案也稱總體預案，主要從總體上闡述應急原則、思路、應急組織機構及其職責，一般應急程序等，是預案體系的頂層設計。專項預案則區分了特定風險的不同特點，針對某種具體的特定類型的突發事件，對應急組織結構、應急程序、應急措施進行具體說明，加強了預案的針對性。現場預案則是在專項預案的基礎上，根據具體情況需要而編制，通常是針對風險較大的場所或重要防護區域所制定的預案，更具操作性。單項預案則是針對大型公眾的聚集活動或高風險的施工活動所制定的臨時應急計劃，它通常隨著這些活動的結束而失去作用。應該說，總體預案、專項預案和現場預案構成了一個相對完整的預案體系，而單項預案則自成一體，前者強調的是制度化的應急計劃，后者則是臨時性的應急計劃。總體預案之下必須有專項預案，才可真正操作；專項預案之上必須有總體預案，才可能形成體系。一個制度性預案體系最好有總體預案、專項預案與現場預案三個層次，最基本也必須有總體預案與專項預案（范文詞典.fanwenz）兩個層次。應急預案的目的在于應對突發事件，應該以突發事件為中心進行編制。專項預案應該由涉及某一特定突發事件的多個應急責任主體共同編制。但在實際編制過程中，有些專項預案簡化為部門預案。
在我國五級行政管理體制中，除鄉級人民政府以外，國家、省、市、縣四級人民政府均要建立以“一案三制”為核心的應急管理體系。縱向上，應急預案體系至少包括四個級別，而中國行政組織結構“條塊結合”的基本特點也使得專項預案和部門預案在縱向上存在著自上而下的行政指導關系。

　　《江蘇省公路交通突發公共事件應急預案》（以下簡稱本預案）僅由江蘇省交通廳下屬的公路局負責編制，為部門預案。在體系當中，橫向上直接接受《江蘇省突發公共事件總體應急預案》的行政指導，縱向上接受交通部《公路交通突發公共事件應急預案》的行政指導，向下又指導《××市公路交通突發公共事件應急預案》。江蘇省交通廳編制并發布的《江蘇省公路、水路突發公共事件總體應急預案》要求下屬公路局編制《江蘇省公路交通突發公共事件應急預案》，在橫向上使整個預案體系增加了一個層次，也使市、縣級相應預案；體系增加了一個層次。在這種情況下，本預案只能作為《江蘇省公路、水路交通突發公共事件應急預案》的子預案，其編制主體雖然名義上為江蘇省交通廳公路局，但實際上應該為江蘇省交通廳。本預案所在整個體系中的定位見圖1所示。

　　《江蘇省公路、水路交通突發公共事件總體應急預案》將突發事件分為7類：公路交通、內河交通、運輸保障、船閘、港口特大事故、建設工程重大質量安全事故、群體性事件等，并要求所屬公路局等部門分別編制專項預案。因此，雖然初步的風險分析表明，公路交通也可能發生重大運輸事故、在建工程重大質量安全事故、拒不繳費和沖砸收費道口等群體性事件，但為避免與上述其它專項預案重疊，同時依據權責對等的原則，公路管理部門的主要職責就是確保公路路網暢通，因此，本預案的功能與適用范圍是“Ⅱ級以上公路交通突；發公共事件的路網暢通保障”。具體包括四種情形：（1）國道、省道等干線公路出現嚴重交通中斷或阻塞，需及時疏通；（2）公路、橋梁、隧道及其附屬設施遭到嚴重破壞，喪失正常使用功能，需迅速恢復、搶修、加固；（3）施工現場發生安全事故，需進行救援；（4）對跨部門、跨行業的其他突發公共事件，按照上級應急指揮中心指令，在公路管理職責范圍內執行相關要求。

　　（二）本預案相應應急體制、機制與法制設計

　　“一案三制”分別是指應急預案、體制、機制與法制。其中，體制設計解決的是應急管理主體的問題，包括應急指揮主體、協調主體、行動主體等。機制設計解決的是應急響應程序的問題，包括預防與準備機制、監測與預警機制、響應機制、聯動機制和保障機制等。

　　法制設計解決的是應急規則問題，對應急響應主體之間的權責關系和應急響應程序的合法性進行明確的法律界定。

　　應急預案則是應急行動計劃，對應急響應主體、響應程序和響應規則在突發事件發生之前即作出安排與明確，它是應急響應的操作手冊，直接決定了應急響應的行動方案與行動后果。因此，應急預案、體制、機制與法制四者之間互為依存、相互制約，應急預案是對體制、機制與法制的文本說明，而應急體制、機制與法制也必須落實于應急預案之中。預案編制質量不僅取決于編制技術，更取決于應急體制、機制與法制的設計。

1、體制設計

　　《江蘇省公路、水路突發公共事件總體應急預案》規定：交通廳成立應急指揮中心，為Ⅱ級公路、水路交通突發事件的應急指揮主體；成立應急辦公室，設在廳辦公室，為應急協調主體；突發事件發生時，成立現場指揮部，下設現場處置組、綜合協調組、新聞信息組和善后工作組，為應急行動主體。Ⅱ級公路突發公共事件，作為Ⅱ級公路、水路交通突發事件的一個類別，其應急指揮主體仍為交通廳應急指揮中心，應急協調主體仍為廳應急辦。它們的主要職責分別是啟動預案、應急指揮和牽頭成立現場指揮部、綜合協調。不僅公路交通突發事件如此，內河、運輸保障、船閘、港口、運輸保障、建設工程重大質量安全事故、群體性事件等其他交通突發事件的應急指揮主體、協調主體和行動主體也應分別是交通廳應急指揮中心、廳應急辦、現場指揮部及其各工作組。這也保證了專項預案與總體預案在體制上的銜接性。

　　專項預案與總體預案的要求有所不同。本預案作為Ⅱ級公路交通突發公共事件的專項應急預案，主要強調公路管理部門作為專項管理機構的職責。從體制上看，公路部門既不是應急指揮主體，也不是應急協調主體，而是應急行動主體之一——現場處置組的主要組成部分。為有效參與現場處置，公路部門內部作如下體制設計：

　　（1）成立應急工作組。由公路局局長任組長，副局長任副組長，各相關科室為成員。主要職責為在突發事件發生后，迅速趕赴現場，指導、協調受損公路加固、搶修、保通；指揮公路路網交通調度，協調相關部門，做好事發現場的交通疏導；協調應急裝備和人力、物力的調集；及時將有關情況向市交通局應急指揮中心報告；結合工作實際，根據現場指揮部的指令，及時指導調整處置方案和計劃。

　　（2）成立應急值班室。設在路網調度辦公室，主要職責為實行24小時接警值班制度。對于所接到的報警信息，在進行記錄和核實后，按規定報告程序和時限向省廳公路局和市交通局匯報。

　　報告內容主要包括：時間、地點、信息來源、事件性質、危害程度、影響范圍、事件簡要經過與發展趨勢、已經采取的措施、需有關部門和單位施救和處理的有關事宜、報告單位、簽發人、報告時間等。

　　2、機制設計

　　（1）預防與應急準備機制

　　預防與應急準備機制應該立足于平常行政，將那些在日常工作中長期實行、行之有效的制度納人其中，其核心就是進行危險源的調查和評估，并及時采取相應措施。對于公路交通而言，這種危險源的調查與評估實質是一種脆弱性評估，即對那些容易發生問題的危橋險段和薄弱環節進行檢查與整改。江蘇省交通廳公路局有工程建設、路橋養護、路政管理、費用征稽四項基本職能，在職能行使過程中，對應的是日常安全巡查、養護預防、施工現場管理和收費站區管理等四項基本制度。本預案中詳細規定了這四項措施在執行中可能發現的各種特定風險和每一種特定風險所應做的相應的應急準備。以養護預防為例，具體規定如下：養護部門定期開展路況調查工作，重點做好橋梁、涵洞、急彎、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基礎數據的建檔工作，及時、全面掌握公路基本狀況；認真落實橋梁工程師制度，加強日常養護巡查，切實做好巡查記錄，有計劃地開展隱患排查，重點做好四、五類橋梁的巡查，強化預防性、周期性養護，及時采取防范性措施消除隱患；當公路路網可能遭受暴雨、大雪、大霧、冰凍或路橋發生坍塌時，會同路政部門按照規范設置警示標志，及時開展對路段險情相關資料的搜集與風險評估工作，加強與有關部門溝通和聯系，建立搶險救災的協調保障機制，督促養護單位做好材料和機械等搶險物資儲備。

　　（2）監測與預警制度

　　對于公路管理部門而言，監測預警制度的核心就是隨時掌握所轄公路路網的運行情況，這一任務主要由應急值班室完成。應急值班室應設立統一、便于記憶的值班電話，并向社會公眾公開，對于接受的各種報警信息，應及時向省廳應急指揮中心報告。需要特別指出的是，來自于氣象、水利、地質等部門的預警信息尤為重要，因為在導致公路路網中斷的諸多因素中，自然災害往往占據多數。因此，監測的信息來源既可以來源于報警信息，也可以來源于其他部門發布的預警信息。

　　預警制度的具體內容包括：一是預警級別制度；二是預警警報的發布權制度；三是預警發布后應采取的措施。交通部制定了公路交通突發事件的分級標準，同時根據本預案的適用范圍——路網暢通保障，具體以路網及其附屬設施的損壞程度和恢復通行所需要的時間作為分級標準：特別嚴重損壞和48小時以上為“特別重大”（I級）；嚴重損壞和24小時以上、48小時以內為“重大”（Ⅱ級）；較大程度損壞和12小時以上、24小時以內為“較大”（Ⅲ級）；損壞和12小時以內為“一般”（Ⅳ級）。按照規定，各級人民政府才有發布警報的權力，因此，對于江蘇境內的各種突發事件，只有江蘇省人民政府才有發布lI級預警的權力。發布預警的根本目的是對相應的應急措施進行授權，尤其是I級、Ⅱ級警報，通常意味著要采取轉移、疏散等強制措施，這通常超出了平常行政權力許可范圍。這種授權并不能通過應急預案等行政指導文件來完成，而是依據《突發事件應對法》，從法律層面進行授權。在實踐中，具體的運行機制為氣象、水利、地質等部門預警信息經由省人民政府發布，如果可能導致公路路網中斷24小時以上、48小時以內的公路交通突發事件，江蘇省交通廳可提請省人民政府發布公路交通突發事件Ⅱ級預警，并采取相應措施。

　　（3）響應機制

　　本預案的適應范圍是Ⅱ級以上公路交通突發公共事件。只有當公路路網中斷24小時以上，本預案才啟動。這是分級響應的第一種工作機制，這也意味著當江蘇省境內發生I級公路交通突發事件時，本預案也要啟動。這與我國四級響應機制（國家、省、市、縣）的原理一致，當I級突發公共事件發生時，不但國家要啟動預案，省、市、縣均要啟動預案。

　　我國應急響應機制的總體方針是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”。其中，“屬地管理”強調的就是事發地政府的應急責任，“分級負責”強調的是當突發事件的應急響應超出了事發地政府的應急能力，由上一級政府負責。因此，更符合現實情況的分級響應應該是基于政府應急能力。對于交通部門而言，當公路交通突發事件發生時，不管級別大小，事發地公路管理部門與交通管理部門都要進行應急處置，當突發事件超越了市一級公路部門和交通部門的應急能力后，本預案啟動。這其中，有一種典型情況，當公路交通突發事件跨越兩個以上市級行政區域時，需要省交通廳、公路局進行協調時，可視為超出市一級公路部門和交通部門的應急能力，本預案也要啟動。這是應急響應的第二種工作機制，更符合實際情況。

　　當發生其他突發公共事件，按上級應急指揮中心指令，需要啟動本預案的，本預案也可啟動。這是第三種工作機制。這一機制保證了本預案與其他相關預案的聯動關系。

（4）保障機制

　　就公路交通突發公共事件而言，相關的保障主要包括經費保障、人員保障、裝備保障和通訊保障。在經費方面，省廳公路局每年都會安排應急工作專項經費，當財力難以支撐時，可向上級部門請求援助。在人員方面，由職能部門負責人、專業技術人員和各公路管理站、收費站相關人員組成路網調度、運行值班、搶修維護和事故救援等專業應急隊伍；建立公路交通技術專家數據庫，完善專家參與決策和咨詢機制；通過日常技能和管理培訓以及模擬演練等手段，提高應急人員的風險意識、業務素質、技術水平、熟練程度和應急處置能力。在通訊方面，充分利用省交通廳和各市公路處的應急指揮平臺，應急工作機構的主要人員的電話、手機號碼在單位內部公布并保持24小時暢通。

　　3、法制保障

　　對于公路管理部門而言，目前關于應急管理的法規有兩類：一是單項法規或條例，如《安全生產法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》中都有與公路交通突發事件應急管理相關的規定；二是一般應急法規，如《突發事件應對法》。這里有一個優先次序的問題，通常而言，單項法優先，只有在單項法規定的措施不足以應對危害時，才能使用一般法規定的應急措施。《安全生產法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》的規定優先于《突發事件應對法》。

　　例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七條規定：因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床的，應當事先報經省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同水行政主管部門批準，并采取有效的保護有關的公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修訂的《江蘇省公路條例》第二十八條規定：發生自然災害公路受損時，公路管理機構、鄉鎮人民政府或者公路經營企業應當立即組織搶修；因嚴重自然災害致使公路交通中斷難以及時修復時，沿線地方人民政府應當及時組織力量進行搶修，并給予抗災資金支持，及時修復被損壞的公路；對特大型公路橋梁，應當采取措施，及時做好雨、霧、雪等惡劣天氣和突發事故情況下的養護管理工作，保持清障、救援等設備齊全完好。這些規定比《突發事件應對法》更詳細地規定了應對公路交通突發公共事件應急權力的行使條件。

　　單項法中沒有涉及的應急權責或與《突發事件應對法》相沖突的條款，則應根據高階位法優先于低階位法的原則，《突發事件應對法》優先。

　　（三）本預案文本描述要點

　　應急預案最終是用于應急管理實踐，因此預案文本表述要盡量符合現實。應急計劃的表述是否符合現實主要取決于兩個因素：一是對突發事件的認知程度；二是管理者的應對行為。因而，可從以下兩個方面著手：

　　1、對突發事件發生時的場景想像要盡量接近真實

　　公路交通突發公共事件的場景想像主要來源于經驗總結。預案編制小組模擬了三種需要省級交通部門、公路部門進行應急響應的典型場景：（1）路、橋及附屬設施損毀或無法正常運行，通常由暴雨、大雪、大霧、冰凍等惡劣天氣造成，路網中斷較為嚴重；（2）施工現場安全事故，通常由工程或養護施工造成，造成10人以上人員傷亡；（3）收費站區車輛嚴重堵塞，通常由過往車輛發生故障、停電或收費系統發生故障，路網中斷較為嚴重。

　　2、對應急行為的說明要盡量明確

　　除了只寫目前能夠做到的以外，關于應急行為的表述還應有完整的句式結構，誰來做、做什么、怎么做務必表述清晰準確，這一要求自始至終貫穿于預案的編制過程。
二、預案編制的難點及思考

　　（一）預案編制難點

　　1、高速公路應急管理的體制與機制

　　中國高速公路管理體制極其復雜，從管理體制的范圍來看，高速公路管理體制涉及建設管理體制、行業管理體制、運營管理體制和交通管理體制，其中后三者都與突發事件應急管理體制密切相關。

　　從運營體制上看，經過多次改革，目前江蘇境內的高速公路均設立了相應的路公司負責運營管理，它們隸屬于江蘇省交通控股集團有限公司，而后者在行政上隸屬于江蘇省國資委，它與江蘇省交通廳為同一行政等級序列，高于江蘇省交通廳公路局。

　　從行業管理體制來看，江蘇采用“行業歸口型”公路行業管理體制，江蘇省交通廳公路局既是一般公路的行政管理機構，又是高速公路的行業管理機構，但由于行政隸屬關系不集中，行政管理難以落到實處。

　　從交通管理體制來看，江蘇省交通廳下設江蘇省高速公路路政總隊，設在廳公路局，與廳公路局一套班子、兩塊牌子、合署辦公，負責全省高速公路路政管理和監督工作，實行“統一派駐、垂直管理”，總隊向各高速公路派駐支隊，共8個高速公路路政支隊、29個高速公路路政大隊，統一行使路政執法管理職責。江蘇交通控股有限公司及其下屬的江蘇高速公路工程養護公司負責高速公路的養護職能。

　　2004年12月7日江蘇省人大修訂的《江蘇省高速公路條例》明確規定：“高速公路經營管理單位應當按照國家和省交通部門規定的技術規范和操作規程加強高速公路養護，并安排相應的養護資金，對高速公路實行預防性、周期性養護，保障高速公路經常處于良好的技術狀況。”《江蘇省高速公路條例》還規定：“公安部門負責高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故處理和治安管理工作。公安部門設立的高速公路交通巡邏警察機構負責具體管理工作。”這樣，江蘇省高速公路至少有交通廳、公安廳、交通控股有限公司三個管理主體，這種多頭共管的格局使得高速公路出現了多個應急責任主體。

　　今年年初的全國大面積低溫雨雪冰凍災害，江蘇高速公路由于多頭管理，導致封閉多日，嚴重影響了交通，而普通國省干線公路一家管理，卻始終暢通，很能說明問題。

　　2007年1月16日修訂的《江蘇省高速公路條例》規定：“高速公路交通巡邏警察機構、交通路政機構、高速公路經營管理單位應當根據各自職責，制定雨、雪、霧、冰凍等惡劣天氣、突發事件等影響道路通行時的處置預案，共同確保高速公路安全暢通。”但如何共同確保？缺乏相應的權責約束和明確的聯動機制。預案編制有一條基本的原則，那就是“只寫能夠做到的”，作為部門預案，本預案無法對交通部門管轄權之外的應急責任做出規定，而高速公路交通巡邏警察機構和高速公路經營管理單位也無法在各自的預案中對管轄權之外的應急責任作出規定。

　　2、應急裝備保障機制

　　在政企分開的大背景下，自2002年以來，江蘇省全面推行了以“管養分離、事企分開”為目標，以“資產置換、人員置換”為主要內容的公路改革，將養護、工程、服務等生產經營性單位，全部從公路管理機構中剝離出來，以資產為紐帶組建新的企業，把從事建設養護的生產人員全部分流到企業中去。因此，自那以后省交通廳和公路局并不直接儲備應對公路交通突發事件所需的各種機械設備，省公路局下轄的各市公路處機械設備儲備情況也各不相同，少量市公路處有自己的工程、養護設備和養護隊伍，其他大部分市公路處的工程、養護設備與人員經過改革后已經分離，成為獨立核算企業，公路管理部門如果需要使用這些機械設備與人員，只能采用租賃方式，難以保證應急管理的需要。此外，在這種情況下，公路管理部門對應急裝備的總體數量、型號、分布都缺乏了解，難以對資源進行優化配置。然而，每一個市公路處儲備一定數量的應急裝備不但容易造成重復建設和浪費，也不符合公路行業改制的趨勢。對此，省公路局有建立區域應急裝備中心的規劃，但這只適合寫進應急規劃，而不能適合寫在應急預案之中。

（二）相關思考

　　1、地方部門專項預案不宜簡化為部門預案

　　地方部門專項預案簡化為部門預案之后，只能在本部門職責范圍內就應急責任進行表述，難以與其它預案進行有效聯動。

　　2、地方專項預案編制應以突發事件為中心

　　從江蘇省公路管理體制來看，交通、公安、國資三個部門都對高速公路交通突發事件負有應急責任，而高速公路作為路網的關鍵節點，其應急預案也不宜與國省干線分開。因此，《江蘇省公路交通突發公共事件應急預案》應由交通、公安、國資三家共同編制。只有這樣，才能有效解決高速公路應急體制與機制的難題。

　　3、地方專項預案應附帶應急資源數據庫

　　對于公路管理部門而言，行業改制是大勢所趨，機械裝備與專業操作人員必將社會化。為滿足應急處置需要，公路部門一方面可以與相關企業簽訂合作協議，保證突發事件發生時應急裝備與人員的優先使用；另一方面可以自己建立應急裝備中心，培訓專業操作人員。無論是哪一種方式，都要求建立應急資源數據庫，明確應急裝備的種類、存量、型號、屬性與地理位置，以利于優化配置。

　　4、盡量減少應急預案層級

　　應急管理重在快速反應，應急預案層級越少，預案體系的邏輯結構就越簡單，預案之間的聯動就越快，應急管理的效果也就越好。

　　注：本文是江蘇省交通廳公路局課題《公路交通突發公共事件應急預案編制研究》、國家社科基金重大攻關項目《建立健全社會預警機制與應急管理體系》（課題號06ZD&025），國家社科基金課題《公共安全整合管理機制研究》（課題號07CZZ017）的研究成果。

　　作者簡介：

　　張立早，江蘇省交通廳公路局局長。伏如元，江蘇省交通廳公路局助理調研員。張武衛，江蘇省交通廳公路局。張海波，南京大學社會風險與公共危機管理研究中心博士。

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